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关于国有产权管理若干问题的思考

2008-04-14

关于国有产权管理若干问题的思考

人民日报

国有产权管理既是国资监管的重要环节,也是国有经济发展与国企改革必不可少的基础工作。党的十七大报告明确提出,坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,深化国有企业企业制股份制改革,健全现代企业制度,加快建设国有资本经营预算制度,完善各类国有资产管理体制和制度,以现代产权制度为基础,发展混合所有制经济。这为进一步深化国有企业改革指明了方向。

一、关于企业国有产权转让管理问题

产权是所有制的核心。现代产权制度的基本特征是“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”。建立现代产权制度,是大家党关于社会主义市场经济理论的又一个重大发展,对完善国有资产管理体制和深化国有企业改革具有重要意义。

在市场经济条件下,产权本身具有商品属性,是商品就应该流通。所以现代产权制度中有一个极其重要的要求就是“流转顺畅”。大家对国有产权的管理同样要遵循这一市场法则。国有产权进场交易制度的建立是国有产权管理制度创新的重大举措,其核心是使得国有产权交易通过市场方式,在更大范围发现买主、发现价格,促进产权顺畅流转和资源整合,实现国有资产保值增值。

产权市场交易是社会主义市场经济条件下实现产权资源有效配置的必然选择。企业国有产权转让往往会涉及到企业债务处理、职工安置以及转让价格确定等诸多问题,在目前国有企业事实上的多级委托代理、现代企业治理结构又尚未真正形成的情况下,存在少数经营管理者利用手中的权力,通过暗箱操作,侵害国家、职工以及债权人的利益的情况。因此,有必要建立严格规范化、程序化的制度,使国有产权公开交易、阳光交易。据统计,2007年在京津沪渝等产权交易市场公开挂牌转让的国有产权项目有1763宗,成交金额371.61亿元,与评估值相比增值104.3亿元,平均增值率达到39%。企业国有产权进场交易已为新形势下国有产权流转管理探索出一条新路。

当然,也有一些同志对进场交易还有不同看法,如有人认为国有产权进场交易增加了国有企业改革的成本,也有人认为转让国有产权不应该“价高者得”,而应该以企业长远发展为优先目标。关于增加改革成本问题,应当看到,这个成本的付出是为了实现国有产权转让中更大的增值,是为了体现更大的公平,也是为了避免暗箱操作和国有资产流失而应付出的合理成本,更深层的意义还在于这其中机制的转变,因为行政审批解决不了资源配置效率的问题,还有可能产生权力的腐败,更何况行政审批同样存在时间成本和行政费用支出问题,只是往往被人们忽视而已。近年来严格按照有关规定的程序要求完成的国有产权转让项目,基本上没有出现大的举报或上访事件,因此,这种成本支出是必要的,也是完全值得的。关于企业长远发展与“价高者得”问题,曾已做出明确规定,转让企业国有产权导致失去控股地位的,转让双方必须提出企业重组方案,包括在同等条件下对转让标的企业职工的优先安置方案,完成企业内部规定的有关程序,在这个基础上,才有“价高者得”。另外,对国民经济关键领域和重要行业的重组、集团内部的整合以及战略合作伙伴的选择等,都有允许协议转让的相关规定。

在实际工作中,也发现进场后存在一些不规范的行为,例如:信息披露中受让条件的量身定做问题。有的国有产权转让项目在进场以前就已经有了拟受让对象,转让方则有意设置苛刻条件,设法排斥其他意向受让方。再如:对受让方的资格审查问题。有些转让方随意增加或说明受让条件,按照自己的意愿否定意向受让方的受让资格;还有的转让方采取不作为的方法故意拖延时间,甚至是达不到目的就擅自撤牌等等。这些问题如不能妥善解决,将直接影响进场交易制度的有效实行。因此,今后应加大对产权交易机构的监督检查力度,有关产权交易机构作为国有产权交易的组织者,也必须承担起责任,敢于拒绝委托方的不合理要求,更不能为了拿到项目去主动迎合甚至帮助企业采取违规的做法。

二、关于国有资产评估管理问题

企业国有资产评估是维护国有资产合法权益、推动国有产权有序流转、防止国有资产流失的重要制度保障,是国有资产监督管理的重要基础性工作。

随着企业国有产权变动和流转行为日益频繁,国有产权变动和流转过程中的权益维护问题成为社会关注的焦点,也越发强化了国有资产评估管理工作的重要性。实事求是讲,目前我国的资产评估工作无论是制度法规、管理水平还是理论方法等方面,均与国际上一些先进国家有较大差距。比如对评估方法的运用,国际上比较通行的收益法,在我国还处于起步阶段,对资产评估结果的运用也有较大差异。为此,不断探索创新,积极借鉴和吸取国际上先进的理论方法,是当前迫切需要解决的新课题。

一是要针对国有资产评估的特点和要求,对国有资产评估报告的内容和格式进行规范。《企业法》和《企业会计制度》修订后,目前企业资产评估报告书的格式与内容仍然沿用1999年的相关规定,已不能适应新时期市场经济的客观需要,因此,必须根据《企业法》、《物权法》等有关法律法规规定,针对市场经济发展的要求,研究制定相关评估报告规则。

二是继续研究上市企业资产评估问题。在企业改制中,有的企业以上市企业股份作为出资,投入到新设企业中去,这就涉及到上市企业股份的评估定价问题。如以市价为标准,则因时间不同会出现倚高倚低的情况。为此,经过多次专题研究,初步形成了当以上市企业股份投入到新设企业时,如何评估定价的原则,即主要采取市场法进行评估,如果股东全为国有单位,则可以采用收益法评估,并与市场法进行比较,如差距过大,还要请相关专家进一步论证。但该问题仍需进一步深入研究,提出明确、规范的实施办法。

三是推行企业整体价值评估方法。按照规定,对涉及企业价值评估的项目原则上要求采用两种以上方法进行评估。通过在中央企业推行企业整体价值评估,促进了收益法等评估方法的应用,从而更为充分地发现企业产权价值,使国有企业多年形成的品牌价值、商誉等无形资产得到充分体现。今后,应当加强对企业价值评估理论的研究,完善评估方法,提高评估质量。

三、关于上市企业国有股权监管问题

随着国有企业改制上市进程的加快,国有企业核心资产及业务向所控股上市企业集中的趋势日渐明显,国有控股上市企业在国有经济中占据越来越重要的地位。这对国有资产监管方式、监管理念等都提出了新的要求。

做好上市企业国有股权监管,前提是强化法律意识,严格按照法制化、市场化原则办事,与此同时,也要按照国有经济布局和结构的战略性调整要求,推动国有股东所持上市企业股份的有序流转,进一步利用资本市场资源配置功能,做强做优国有控股上市企业。

股权分置改革后,国有股东所持上市企业股份获得了流通权,为资源整合和资产重组提供了有利条件。针对新的情况,各级国有资产监管机构应注意把握好两个方面:一是国有股东转让所持上市企业股份应当符合国有经济布局和结构的战略性调整要求,坚决防止出现违规操作、内幕交易、利益输送等不法行为的发生。二是应注重加强对国有股东转让所持上市企业股份的动态监管。目前,我委已会同证券监管部门对国有股东账户进行了核查,并将对其进行标识管理;以此为基础,还将协调相关部门,抓紧研究建立全国性的国有股东所持上市企业股份的动态监测体系,逐步建立起国有股东所持上市企业股份流转的核查制度。

在做强做优方面,今后可着重考虑抓好四个方面的工作:一是继续鼓励符合条件的企业,以适当方式实现整体改制上市。当然,国有企业整体改制上市,不搞一刀切。二是鼓励国有企业根据企业内部主业板块发展实际,在对现有业务进行分类、整合基础上,努力形成“主营业务突出、板块归属清晰”的改制上市模式,实现以单一板块或分板块整体上市。也就是说,凡符合条件的国有企业可以以单一板块实现上市,也可以根据多元主业发展的要求,按板块类型分别实现上市,并最终实现整体上市。三是鼓励国有企业积极探索与所控股上市企业间进行资源整合的方式,促进上市企业提高产业集中度,增强所控股上市企业的抗风险能力和核心竞争力。四是鼓励国有控股股东及其所控股上市企业积极利用资本市场创新手段,如发行分离交易可转债、权证发行、资产证券化等,进一步扩大直接融资规模,做强做优主业。

2007年以来,国有控股股东与所控股上市企业间的重大资产重组行为成为资本市场关注的热点,同时也是市场炒作的重要题材。一些国有控股上市企业的重大资产重组事项尚处于酝酿、探讨阶段,市场中已是满城风雨,企业股价也随之严重异动,有的短期内股价就能翻番。这不仅给下一步重组工作带来极大被动,甚至使某些重组计划被迫“流产”,更严重的会导致投资者权益的重大损失,影响市场稳定。鉴于此,各级国有资产监管机构应结合本地区实际,强化所监管企业的程序意识。一是要尽快研究制订规范国有股东行为的办法,明确国有控股股东在所控股上市企业重大事项决策中所应遵循的原则、程序、责任,做到规范有序、心中有数。二是严格工作程序。目前,一些国有控股上市企业的重大重组事项在未经监管机构批准,也未经上市企业依法披露的情况下,由国有控股股东或上市企业负责人以谈话或讲话形式,擅自对外发布,在市场上造成了负面影响。这个问题需要引起各级国有资产监管机构的高度重视。在资本市场发展的关键时期,上述违反程序的行为可能会成为某种严重情况的导火索。在全球经济一体化,中国资本市场与国际资本市场联系日趋紧密的情况下,这种事件如多次出现,会使国外投资者怀疑中国资本市场的成熟度,其监管能力和信用度也会受到国际资本市场的质疑。三是加强国有股股东及其所控股上市企业的诚信建设,依法强化信息披露监管,确保国有控股上市企业信息披露的真实、全面、准确,保护投资人的合法权益,维护证券市场稳定。

四、关于混合所有制企业的国有产权管理问题

党的十六大和十六届三中全会报告指出:“要大力发展混合所有制经济,实现投资主体多元化,使股份制成为公有制的主要实现形式”。党的十七大报告再次强调:“以现代产权制度为基础,发展混合所有制经济”。随着产权的流动和重组,以股份制为主要形式的混合所有制经济迅速发展起来。按照2006年度全国产权登记的102166户企业分析,企业制企业户数占到48.13%,中央企业中的企业制企业户数占64.2%。可以说,混合所有制经济在国民经济中已处于主要地位。

混合所有制经济作为一种财产所有结构,是相对单一的公有制经济和私有制经济而言的。在国有经济成分首次与其他所有制经济成分融合时,企业中的国有产权与非国有产权的界限是明确的和可区分的,但是这类企业作为投资主体再对外投资形成的产权,则难以再明确区分其产权的所有制性质,只能称之为混合产权。在这种情况下,面对的纯粹的国有产权将越来越少,而是将更多地面对这样的“混合产权”。但目前有关国有产权管理的政策制度大多没有涉及到混合产权的管理问题,而这部分产权的运营、管理等最终会影响到国有权益的实现,因此,如何调整目前的管理思路以适应这种变化,成为国有产权管理的重大问题。

对此,必须需要沉着思考,积极应对。在此,提出几个基本设想:一是要严格依照《物权法》、《企业法》、《民法通则》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律、法规的相关规定办事,对监管行为和合并报表、数据统计区别对待,既要避免监管“缺位”,也要防止监管“越位”;二是加紧完善现有的产权管理政策法规,针对混合所有制企业产权的形态及其治理结构,研究制订其国有产权科学、有效管理的办法,避免出现管理中的“越位”和“缺位”现象;三是缩短产权链条和管理级次,实现扁平化管理,通过规范国有股东行为、完善法人治理结构,以实施对混合所有制企业国有产权权益有效监管。

五、关于国有产权制度体系建设问题

没有制度,产权管理将无从谈起。企业国有产权管理制度建设作为建立健全现代产权制度的重要内容,是国资监管工作的重点。

国务院国资委成立后,对原有的产权管理制度法规进行了修订和重新制订,按照市场经济的要求,努力把那些不该政府、出资人做的事依照市场机制规则分离出去,把那些市场比政府、出资人做得更好的事明智地让给市场去做,把那些只能由市场来完成的事彻底、果断地交给市场。经过几年努力,国务院国资委在产权管理方面陆续发布了3个国资委令、20多个规范性文件,加上过去已有的制度规定,形成了以产权界定与登记制度、产权流转制度、产权保护制度为主要内容的国有产权管理制度体系。

但是也必须清醒地认识到,这些成绩都还是初步的、阶段性的,产权管理制度还不够完善,随着外部环境的变化和实行中发现的问题,必须及时予以调整和完善。

要加强对重点、难点问题的研究。当前产权管理工作面临着两个方面的主要难题:一是随着企业制股份制成为公有制的主要实现形式,国有产权在企业制企业中与其他所有制形式的产权混合后对外再投资形成的产权应该如何管理;二是在全球经济一体化背景下,国有企业不断壮大走出国门,对这部分境外国有资产如何管理,这些境外企业对国内再投资所形成的产权又如何管理。对于上述问题目前尚没有较为可行的解决思路,这需要认真调查研究,找出切实可行的解决办法。

要及时补充相关制度空白。比如,随着近年来企业融资方式的多样化,债券融资已成为企业融资的重要方式之一,为更好地履行《企业法》等法律法规规定的国资委在企业债券发行工作中的职责,规范企业的发债行为,防范风险,必须尽快研究制定相关办法,以弥补制度的空白。

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