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国资法草案奥运前后提交全国人大二审

2008-06-10

来源: 21世纪经济报道时间: 2008-05-29

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《国有资产法(草案)》提交二审,奥运前后都存在可能,最快在6月,但也不排除10月的可能。”527日,国资法起草小组专家李曙光向记者透露。他是在上海举办的一个国资立法研讨会期间做出上述表示的。
《国有资产法(草案)(以下简称草案”)200712月首次提交十届全国人大常委会审议。国有资产立法工作自上世纪90年代就开始进行。
本报记者了解到,关于草案目前争论的焦点主要是:国资委定位为出资人是否合适;金融性国有资产如何处置。
亦有业内人士指出,目前不少经营性国有资产产权仍未明晰。国资立法要解决实际问题,首先必须摆脱部门利益之争。
这一已拖延了15年之久的立法进程的进展,将取决于二审前相关各方能达成多大程度的共识。
国资委定位之争
李曙光教授透露,自从2003年建立了一个班子之后,国有资产法起草工作一直由全国人大财经委主导,有很多个部门参与,起草小组中有30多人,但学者相对较少。
立法工作早期是由财政部、国资委、刘纪鹏教授和他分别拿出四个草案,在去年初整合成一个草案。目前要做的就是在此基础上继续讨论修订。
对于草案内容争论较多的首先是国资委的定位。
草案第二章第十条规定,国务院国资委和地方人民政府按国务院规定设立的国有资产监督管理机构,以及国务院和地方人民政府授权的其他有关部门、机构(下称履行出资人职责的机构),按照本级人民政府的授权、代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。
学术界对草案将国资委定位为出资人的做法持有异议。华东政法大学副校长、著名国资问题研究专家顾功耘指出,国资委行使庞大国资的出资人职责,导致无法分散经营分险,因此出资人职责不应过分集中。
《企业法》第20条第23款就分别规定:企业股东滥用股东权利给企业或者其他股东造成损失的,应当依法承担赔偿责任企业股东滥用企业法人独立地位和股东有限责任,逃避债务,严重损害企业债权人利益的,应当对企业债务承担连带责任
顾功耘认为,国资监管机构直接履行出资人职责,将成为众多企业的控股股东或实际控制人,一有操作不慎,将直接成为众多争议的被告对象,而一旦败诉,将意味着大量国有资产流失的问题。
他建议,由财政部行使出资实行权,国资委行使出资监督权,国有资产经营企业履行作为经营性国资的出资人职责,与国资经营企业构成监管和被监管关系。
而此前国资委身份一直不够明确,有出资人、行政监管者、仲裁者等老板加婆婆的多重身份。
国资界定范围
此外,草案所称的主要是经营性国有资产,而对于数量庞大的金融类国资、行政事业性、资源性国资并不包括在内。
草案第二条规定,经营性国有资产中的金融类国有资产的管理与监督,法律、行政法规另有规定的,依照其规定。行政事业性、资源性国有资产的管理和监督,依照有关法律、行政法规的规定实行。
专家指出,金融类国有资产、资源性国有资产的管理和监督法律缺位实际上一直比较明显。
目前,我国金融性国有资产总量庞大。据统计,截至2006年末,我国银行业金融机构的总资产已经突破40万亿元。另据权威人士透露,包括央行资产在内的我国金融资产总量已接近60万亿元人民币大关。据透露,我国的金融资产总量已从10年前的占世界金融资产总量份额的1%,上升至4%5%
但对于庞大的金融国资监管比较混乱。比如中投企业直属国务院管理,其法律定位尚不明晰。又如,四大金融资产管理企业的不良资产的监管,是否应该对其清算进行汇报也不够明确。
李曙光指出,金融资产这一块出资人缺乏,产权关系也不太清晰,要加快解决许多初始产权界定的问题,应尽快成立金融国资委。
不过,和李曙光主张加速建立金融国资委不同,顾耕耘表示,现行国资管理体制不统一,机构重叠、人浮于事、政出多门,利益欠协调,各种规章制度之间的矛盾和冲突随之而来。
对于资源性国资,由于法律制度的缺陷,出现了矿产开采权便宜拍卖等现象。而且大量的行政事业性资产都不清楚,也给处理埋下隐患。李曙光称。
   
突破部门樊篱
如果说上述问题尚有回旋空间的话,部门利益之争注定给国资立法带来更多困惑。
上海国有资产经营企业副总裁徐菲认为,目前制定这部国有资产法的时机并不是很成熟。在国资改革创新很不确定之时,还很难将其上升为法律来解决实践中的问题。
如果这部法律本身不能解决突出问题,对于比如经营性国资的引导意义就会大打折扣。立法需要摆脱部门利益之争。徐菲表示。
徐菲向本报记者表示,目前有关国有资产管理的部门之间的监管问题还很复杂,而这应该是国资法需要解决的一大问题。
顾功耘教授则对记者不无担忧地指出,对于目前国资法草案,一种声音认为已经基本达成共识,但实际情况并不是这样。
我国经营性国有资产体量庞大,据统计,仅一季度中央企业累计实现营业收入2.6万亿元。对于庞大的经营性国有资产,顾功耘指出,国资委管理150家央企的人、事、资产,一家机构,如此巨大职权实属世界罕见。
国资监管机构履行出资人职责,其主体性质可异化为追求自身利益的经济实体。顾功耘指出,即使下决心改为企业,其对于超大型企业的经营也值得怀疑,而经营不好,政府又没有专门的监督机构,追究其法律责任也成为问题。
不过李曙光告诉记者,事实上部门利益局限虽然存在,但还是有一些进步。比如草案第二章,明确了履行出资人职责的机构。
李曙光乐观地指出,未来国资管理如果搭建五人关系架构,对于摆脱部门利益局限显然增添了有利因素,比如监管人可以同时对出资人和经营人进行监管,司法人可以接受对出资人和经营人的申诉。
而对于草案诸多不足之处,众多专家也各抒己见。
复旦大学教授胡鸿高认为,对于国有资产总量和经营收益状况要进行公告,这是大家国家所要关注的。
上海财经大学教授王全兴则指出,作为经营性国有资产,草案中还是存在问题,有许多没有规定到。如就资产形态来看,经营性国有资产与非经营性资产的分类不明确,企业资产未必都是经营性资产,国资委与国有资产经营管理企业关系也不清楚。
宁波大学郑曙光建议增设国有资产处置相关条款。其内容包括国有资产转让、无偿划转、不良资产核销等几种资产处置方式。他认为只有规定国有资产处置制度才能构建起国有资产取得、使用、处置三个完整的制度体系。
 

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